谁是美国国安会中国政策的主要策划人? ——影响对华认知的美国人(2)

“我不喜欢用冷战的框架(来阐述美中冲突)。我担心这种框架掩盖了比它所揭示的更多的东西…… 它无助于(美国)对抗中国的挑战。” (“I don’t like the framing of the Cold War. I am fearful that framing obscures more than it illuminates… that is in no way helpful… to some of the challenges presented by China.”) — 坎贝尔 (Kurt M. Campbell)

坎贝尔与拜登政府的对华政策

拜登总统去年1月上任时面临一系列紧迫的挑战,包括被特朗普废弃的条约、对美国不满的盟国和友邦、与中国的贸易战以及席卷全球的疫情。与特朗普总统的“美国优先”政策不同,拜登总统承诺让“美国重返”世界舞台,加强与盟国和友邦的协调,联手对抗中国和俄罗斯的“威权主义”,并让美国重新成为世界舞台上的领导者。为了弥补华盛顿在亚太事务方面的不足,拜登总统在上任第一天就任命库尔特·坎贝尔 (Kurt M. Campbell) 为政府的印太事务负责人。

坎贝尔是经验丰富的外交官,也是熟练的官僚,更是受人尊敬的外交政策理论家。目前,坎贝尔在国家安全委员会担任拜登政府的印太事务协调员(外号“印太沙皇”),并为拜登总统的对华政策提供指导。他的直接上司是曾在克林顿政府时期一起在国务院共事的国家安全顾问杰克·沙利文 (Jake Sullivan) 。

当然,作为华盛顿最重要的亚洲外交政策专家之一,坎贝尔的任命并不令人意外。此前,坎贝尔曾在战略与国际研究中心 (CSIS) 担任高级副总裁、国际安全项目主任和国家安全问题主席,还曾担任阿斯彭研究所 (Aspen Institute) 的首席执行官。同时,坎贝尔是在2007年成立的智库新美国安全中心 (CNAS) 的创始人之一。目前,坎贝尔还担任该中心的董事会主席,哈佛大学贝尔弗中心 (The Belfer Center For Science and International Affairs) 的非驻地研究员,以及夏威夷东西方中心理事会的副主席。他还是亚洲集团 (the Asia Group) 的主席和创始人。

除了在华盛顿智库的广泛工作经历外,坎贝尔在美国政府也有着深厚的根基。在哈佛大学肯尼迪政府学院任教时,坎贝尔被约瑟夫·奈 (Joseph Nye) 推荐进入美国国防部,先后在国家安全委员会和财政部任职。坎贝尔曾于2009年至2013年在奥巴马政府的国务院担任负责东亚和太平洋事务的副助理国务卿。值得注意的是,他被广泛认为是美国“重返亚洲”战略 (Pivot to Asia) 的倡导者。该战略强调美国必须把自己的战略中心从中东和其他地区转至亚太地区。由于对布什政府期间在中东和南亚花费的大量资金感到失望,坎贝尔与希拉里·克林顿一道敦促奥巴马政府“重返”亚洲,优先考虑美国在东亚的经济、外交和安全事务。坎贝尔还担任过国防部负责亚太事务的副助理部长、国家安全会议事务主任、克林顿总统的北美自由贸易协定 (NAFTA) 事务副特别顾问、美国财政部的白宫研究员等职务,他也是五角大楼国防政策委员会的成员。如今,作为拜登政府的印太事务协调员,坎贝尔在塑造和制定美国对华政策中发挥核心作用。因此,了解坎贝尔如何看待中国至关重要。显而易见的是,在过去几年中,坎贝尔对美国对华政策的看法已经从建设性的接触转变为以竞争为主导。

坎贝尔对美国对华政策的看法

作为一个中国观察者,坎贝尔一直将中国标榜为东方“正在崛起的商业、政治和军事巨人”。例如,在2006年,坎贝尔作为战略与国际研究中心 (CSIS) 国际安全项目的副总裁在美国众议院军事事务委员会作证时指出,美国对华政策中的“接触”和“对冲”元素没有很好地结合起来。为了“对冲中国的崛起”,坎贝尔建议在亚洲部署前沿军事基地,以示对其盟友的保护,同时采取“接触式外交”来缓解该地区国家之间的紧张关系,包括两岸关系。具体到中国,坎贝尔呼吁在政府和军队内部提高汉语能力,并确保与北京在全球反恐战争中“持续的战略合作”。

2010年,作为负责东亚和太平洋事务的副助理国务卿,坎贝尔再次强调美中关系的复杂性,并强调奥巴马政府正在努力与北京发展稳定和建设性的伙伴关系。坎贝尔认为,美国与中国的关系是复杂的,因为这种关系涉及各个方面,包括气候变化、经贸关系和货币兑换,以及伊朗和朝鲜等热点问题。值得注意的是,坎贝尔主张与中国在这些问题上展开合作。总的来说,他对美国对华政策的看法主要来自他的“重返亚洲”战略,该战略主张将亚洲作为美国外交政策的重点,将更多的经济、政治和军事资源转移到该地区,安抚美国盟友,与中国保持持续的战略竞争,同时与中国在共同和全球关注的问题上进行合作。

自2013年担任亚洲集团首席执行官以来,坎贝尔一直支持奥巴马的“重返亚洲”或“亚洲再平衡”战略。坎贝尔2014年发表在《外交事务》(Foreign Affairs) 杂志上的一篇文章中驳斥了该战略旨在包围或削弱中国的批评,并表示与中国发展强劲和富有成效的关系是该战略的主要和不容置疑的组成部分。例如,该战略要求每年举行美中战略和经济对话。坎贝尔承认,华盛顿与中国邻国的积极接触将使中国产生敌对情绪,但他相信,在更广泛的美中双边合作背景下,任何此类分歧都将被化解。与此同时,坎贝尔强调,中国试图改变领土现状是一个“紧迫的挑战”,并建议奥巴马政府向北京明确表示,中国的“修正主义”行为会对美中关系的稳定产生反效果。

坎贝尔的“重返亚洲”: 将中国融入大亚洲框架

2016年,坎贝尔在《支点》(Pivot) 一书中对奥巴马的“重返亚洲战略”进行了全面分析。该书以两个主要论点为前提:第一是将亚洲提升为美国政策制定的突出重点,第二是采取“灵活”的亚洲战略,摆脱“中国优先”或“两国集团” (G2) 的模式,将中国纳入更大的地区框架。

尽管认识到一个崛起的中国所带来的多方面挑战,坎贝尔仍拒绝将遏制中国作为美国的适当对策。事实上,他认为,“没有一个认真的美国决策者支持遏制中国”,因为这一概念本身忽视了亚洲相互依存的复杂性。坎贝尔认为,中国与美国和地区经济紧密相连,并在亚洲的崛起中发挥着“最大的作用”。在坎贝尔看来,任何刺激与中国军备竞赛的方法都是危险的,而适当的方法是建设性的接触。

坎贝尔承认,“美中关系中存在一定程度的竞争和张力是不可避免的,甚至可能是健康的。”在亚洲力量平衡变化和“中国霸权”前景的背景下,坎贝尔认为,美国应该与传统盟国和友邦密切合作,并“建设性地、坚决地与中国接触”。在坎贝尔看来,中国会在怀疑美国的决心时变得更加强硬,这就是为什么他主张将更多战略资源转移到太平洋地区,以显示美国的决心,遏制在亚太地区崛起的“中国单边主义”。简而言之,坎贝尔在“重返亚洲”战略下的策略最好被理解为保证与决心的结合——强调了两个大国之间的合作与竞争要素。然而,坎贝尔对美中关系的看法是随着时间的推一而变化的。

坎贝尔中国观的连续性与变化性

坎贝尔支持特朗普总统2017年以来对中国采取的一些强硬政策。坎贝尔赞赏特朗普政府公布的2017年《国家安全战略》(NSS-2017) 和2018年《国防战略》(NDS-2018),说它们表明了与中国开展大国竞争的重要性,但他批评特朗普政府“狭隘地关注双边贸易逆差、放弃多边贸易协定、质疑盟国价值、降低人权和外交的地位”。他认为这是一种偏颇的“对抗而不竞争”的方法。在对迈克尔·格林的《By More Than Providence》一书的评论中,坎贝尔和杜如松 (Rush Doshi) 认为,特朗普政府对整个亚洲,特别是中国缺乏“战略关注”。

2018年,坎贝尔与埃利·拉特纳 (Ely Ratner,现在美国国防部任职) 在《外交事务》(Foreign Affairs) 上发表了一篇文章。他们认为,“中国的现实已经打乱了美国的期望”,并警告不要回到约什·罗金 (Josh Rogin) 所说的“与中国接触,希望中国会自由化”为前提的政策。在2020年8月为英国皇家战略研究所 (Chatham House) 撰写的一篇关于“不断变化的中国辩论”的文章中,坎贝尔还强调了民主党和共和党在“(与中国)接触现在已经过去”这一事实上的两党共识。他拒绝将中国比作一个比苏联威胁性更低但竞争力更强的冷战国家 (对坎贝尔来说,中国并没有乔治·凯南对苏联所作预言的因素,即这个体制本身包含着“衰败的种子”,并将“在自身的重压下崩溃”),并建议美国的战略应该包括“持续的商业竞争和军事警惕,以及必要的政治对话与合作”。他声称,“合作接触”正在发生转变,“大国政治不是一个需要解决的问题,而是一个需要管理的条件”,这就是为什么美国应该与北京找到一种“不断发展的复杂共存”的形式。坎贝尔仍然呼吁“美国认真地重新参与”,但在面对崛起的中国时,美国与北京方面的应该减少接触,增加的与其盟国和友邦的互动。

多年来,坎贝尔不断主张保持强有力的军事存在,并与亚太地区的盟国和友邦密切协调。2020年12月,坎贝尔认为,美国在亚洲的军事存在是华盛顿遏制中国在该地区日益增长的自信的武器。然而,他也建议美国不要寻求军事优势,而是与亚洲的盟国和友邦密切协调,加强有效的威慑力。

同样,在贸易和经济方面,坎贝尔建议美国应该与盟国推进“乐观、开放的贸易体系”,并拒绝中国进入包括人工智能、机器人或5G等领域,以保持在尖端技术方面的优势。坎贝尔也不再坚持他过去对跨太平洋伙伴关系协定 (Trans-Pacific Partnership, TPP) 的支持 (特朗普于2017宣布美国年退出TPP)。与此同时,他称中国支持的一项新的亚太贸易协定——《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),以及北京有意加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),为美国敲响了“真正的警钟”。

在另一篇与杜如松合作的发表在《外交事务》上文章中,坎贝尔也开始阐述为什么中国的挑战可以帮助美国在国内团结起来,并与盟国和友邦建立更紧密的合作关系。简而言之,他的论点基于这样一个假设: 与中国的竞争将有助于华盛顿遏制中国在亚洲的单边主义,并消除美国正在衰落的概念。

拜登政府中的坎贝尔: 竞争是主导范式

2021年5月26日,坎贝尔在斯坦福APARC的奥克森伯格论坛上表示,“被描述为广泛接触的时代已经结束了”。根据他的说法,美国的对华政策现在将在“新的战略参数”下运作,而“主轴将是竞争”。中国外交部对此的回应是,“中美关系自然会出现一些竞争,这在其他大国关系中是普遍存在的,但用竞争来定义中美关系是错误的,因为这只会导致对抗和冲突”。

事实上,坎贝尔在2019年早些时候与杰克·沙利文在《外交事务》发表的一篇文章中宣布了接触时代的 “无情结束”。他们两人都对 “竞争能否在接触失败的地方成功改造中国”这一观点做了评估。坎贝尔和沙利文提出,美国对华战略的主要目标应该是在军事、经济、政治和全球治理等四个关键竞争领域建立有利的共存条件。因此,在他们看来,美国适当的做法应该是 “明确共存的稳定状态”,竞争应该被视为 “需要管理的条件而不是需要解决的问题”。另一方面,坎贝尔认为美国不应改变自己长期以来的台海政策。在2021年7月6日亚洲协会的一次线上论坛中,坎贝尔表示,美国和中国可以和平共处,美国不支持台湾独立。他还拒绝放弃 “战略模糊 ”政策,认为理查德·哈斯 (Richard Haass,美国外交学会总裁) 的 “战略清晰” 政策对美中关系和其他方面的重大战略有很多 “不利因素”。 他认为预期的 “不确定性时期”将维持中国和美国之间的斗而不破的关系。

坎贝尔认为中国的变化源于中国从 “魅力攻势”(通过软实力与邻国建立更深更广的联系)转向经济国策 (economic statecraft) 和胁迫性的讨价还价,以及中国外交政策更多的 “自信趋势”。在加入拜登总统的亚洲事务团队后,坎贝尔称这一转变与中国日益增强的实力及其在亚太地区不断变化的姿态一致。他认为,“美国参与亚洲事务有很多组成部分,其一是对正在发生的事情有一个大致的认识。” 坎贝尔说: “我离开政府有十年了,回来后,我对我读到的、看到的、经历的和深入参与的一些事情感到震惊,其中之一是不可否认的——现在有一个非常坚定的中国,它想要在全球舞台上发挥领导作用,它对美国有非常冷静的看法,并且真的想重塑亚洲的自理系统”。 坎贝尔认为,中国现在的外交政策包括对台湾的抵近骚扰、与印度的边境冲突、以及针对澳大利亚的胁迫性经济举措。然而,这些只是坎贝尔认为界定中国 “奋发有为”方针的三大趋势之一,其他趋势包括中国的精英和领导人认为势力均衡 (balance of power) 正在向有利于中国的方向倾斜,以及中国民族主义的崛起。中国精英阶层和平民阶层的民族主义对其强硬的外交战略的制定和执行有着深远的影响。中国政府通过重述“百年耻辱”的历史和开展“爱国主义教育”煽动民众的民族主义情绪,建立一种强调中国共产党是促成中华民族伟大复兴的先锋队的叙事。坎贝尔称这种叙事是中共获得政治合法性的一个蓄水池,其目的是消除百年耻辱,这不可避免地意味着要收复台湾等领土。这激励了中国人民要求推行一种展示更大的自主权和完全拒绝西方对中国内外政策的影响的强硬的外交政策。此外,2008年全球金融危机以及美国在阿富汗和伊拉克陷入战争泥潭等,促使中国领导层认为美国正在“不可阻挡地快速衰落”。坎贝尔叙述了奥巴马“重返亚洲”战略的作用,然而,他批评奥巴马政府在第二个任期结束时把注意力放在了其他地区。用他的话说,这为北京提供了一个机会,让它有机会发挥自己的优势,这种优势是由相信美国必将衰落的信念所激发的。因此,坎贝尔现在更关心的是巩固美国与盟国的团结,而不是寻求与北京的合作,这就是为什么在阿拉斯加会谈期间,他把改善对华关系的条件设定为北京结束对澳大利亚的经济制裁。

合作与接触

虽然坎贝尔在过去几年反复强调竞争,但他并没有忽视与中国合作的必要性。坎贝尔援引特朗普政府前国防官员埃尔布里奇·科尔比 (Elbridge Colby) 的话说,“即使是对一个非常强大和可怕的对手,在不占主导地位的情况下进行威慑也是可能的”。 坎贝尔承认,中国在全球经济中的地位意味着该国是 “美国盟国和友邦的繁荣的核心”。

尽管坎贝尔近年一直呼吁结束与中国的接触,但他也没有放弃强调中国和美国有必要在跨国和全球挑战方面进行合作。例如,坎贝尔在2019年承认,中国和美国在解决重大全球问题方面不可避免地需要合作。虽然中国已成为比冷战时期的苏联更强大的竞争对手,但它也已成为“美国必不可少的伙伴”。他认为,“即使美中两国共同努力也难以解决的全球性问题,如果不共同努力就更不可能得到解决”。例如,考虑到美国和中国是世界上最大的两个排放国,它们是不是合作对能否遏制气候变化至关重要。

坎贝尔不止一次否定冷战的类比,尽管如此,他还是认为这暗示了在冷战期间苏联和美国是如何通过建立军事热线、制定行为准则和签署军备控制协议等措施共同降低了冲突风险的。他认为,中国和美国应该采取类似的措施来规避危机,这种努力在中美在网络和空间领域危机升级的情况下显得更加重要。简而言之,华盛顿需要加强美中危机管理,同时提高自身的威慑能力。

坎贝尔在《支点》一书中提出的一个重要建议是,将军事关系与政治分歧脱钩。他认为,“军事关系不应受制于政治分歧,双方的军事官员应进行更频繁和实质性的讨论,以建立个人联系以及对彼此行动的理解”。 这将阻止两国信任的进一步削弱。

坎贝尔认为,中美两国领导人不应将合作应对跨国挑战视为一方的让步,而应视为双方的必要需求。他还认为,“合作是必要的,部分原因是美国和中国的经济从根本上是联系在一起的,有实质上的相互依存”。 坎贝尔还主张与中国在革命性的绿色技术、空间项目、治疗疑难疾病、打击公海海盗行为、核扩散、气候变化、中东地区的稳定以及反恐方面进行合作。他同意,虽然中国带来的挑战是不可否认的,但 “一定程度的共同目标和努力也是必要的,因为气候变化、核扩散和经济治理等跨国问题,在中国已经够难解决了,没有中国就更不可能解决”。

鉴于他对中国领导人领导下的中国挑战的高度关注,坎贝尔对将与中国的接触描述为合作一直十分谨慎。在评论美国对华态度的决定性特征时,坎贝尔认为,“我相信未来一段时间的决定性特征将是竞争,但我们同时也需要寻找美国和中国可以合作的领域,这不一定是(严格意义上的)合作,我不喜欢这种狭义的定义,它可能只是政策领域的互通有无的协调。我们需要理解我们双方有目的的努力(虽然我们在疫情方面的努力是相当令人失望的),比如在气候变化方面,这在我们前进的过程中很重要”。

总的来说,坎贝尔对中国的态度是微妙的, 坎贝尔强调竞争而不对抗,不排除合作的可能性,并鼓励在不让步美国利益的情况下中美实现和平共处。这虽然与中国提出的“相互尊重、和平共处与合作共赢”有很大的区别,但和平依然是美中关系中最大的公约数。

本文借鉴了Kathryn PutzFurqan Khan《中美印象》(U.S.-China Perception Monitor) 上发表的两篇文章

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